La dictature c’est ferme ta gueule
la démocratie c’est cause toujours
(Loup, affiche du bicentenaire
de la Révolution française)
Mon analyse de la démocratie locale et de ses difficultés se fonde sur trente ans de recherches maintenant. C’est pourquoi je commence par me présenter rapidement, pour expliquer comment j’ai été amené à me spécialiser dans ce domaine. Je montrerai ensuite comment la démocratie dans les quartiers pose une question redoutable. Elle doit concilier deux logiques, ou plus exactement deux principes de légitimité, qui s’excluent mutuellement : la représentation et la participation. C’est un exercice difficile mais possible, qui passe par ce que j’appelle un processus de « transactions sociales ».
Je souhaite débattre avec vous de la démocratie dans les associations, dans vos associations. C’est pourquoi je conclus par quelques questions sur les associations de quartier. J’entends par là à la fois les associations de défense des intérêts des habitants d’un quartier (syndicat de locataires, CSCV, etc) et les associations présentes dans un quartier comme une MJC, un club sportif, etc. Ces associations ont-elles un fonctionnement démocratique ? Sont-elles, comme elles le prétendent, « une école de démocratie » ?
J’ai fait beaucoup de recherches pour le Ministère de l’Equipement et du Logement. Quand j’ai commencé, c’était sur la « rénovation » urbaine, ce qui voulait dire tout raser pour « restructurer » le quartier. On faisait table rase pour élargir les rues et adapter le centre des villes à l’automobile. Sur l’emplacement des taudis on créait un centre commercial ou des immeubles de bureaux. Il y avait alors très peu de participation des habitants, sauf dans la lutte contre la rénovation. A Paris, les associations de défense de certains quartiers ont réussi à obtenir que l’on construise sur place (et pas en banlieue) des logements sociaux dans lesquels les habitants du quartier seraient, en principe, prioritaires. Dans la plupart des cas, Nancy en est un bon exemple, les habitants ont été contraints de quitter le quartier et leur seul choix était entre le relogement proposé dans l’un des grands ensembles de logements sociaux construits en même temps dans les banlieues ou alors se reloger par leur propres moyens pour rester en centre ville, dans un logement sans confort à cause du prix des loyers.
J’ai ensuite étudié la réhabilitation, c’est-à-dire la remise en état des immeubles dégradés. Depuis 1977 et aujourd’hui encore, on mène en parallèle la réhabilitation de l’habitat ancien dans les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), en centre ville et à la campagne, et surtout celle des grands ensembles de logements sociaux dans les banlieues. Cette dernière a connu plusieurs étapes : Habitat et vie sociale (HVS) en 1977, le Développement social des quartiers (DSQ) en 1982, devenu Développement social urbain (DSU) en 1988, les Contrats de ville aujourd’hui. C’est ce que l’on appelle globalement « la politique de la ville ». Dans le discours officiel, depuis vingt ans, la participation des habitants est une dimension essentielle du succès de cette politique.
Avec le recul, je suis frappé d’avoir répondu à des commandes qui émanaient du Ministère de l’Equipement, donc de l’Etat central. Elles cherchaient à favoriser la participation des habitants et, implicitement, la démocratie dans les quartiers. Il faut alors se poser plusieurs questions :
- Pourquoi l’Etat central veut-il faire participer les habitants ? Chercherait-il à « court-circuiter » des élus locaux hostiles à ses projets ?
- La participation des habitants serait-elle la démocratie ? Une assistance nombreuse n’est pourtant pas un gage suffisant de bonne démocratie.
- Quel est le rôle du sociologue ou, plus généralement, du chercheur en sciences sociales ? Si les chercheurs décortiquent la parole des habitants, ils ont peut-être un rôle utile en faisant remonter cette information vers les « décideurs ». Ces derniers pourront (peut-être) en tenir compte pour adopter des projets qui répondent aux besoins. Mais est-ce là de la démocratie ?
En 1977, en créant le programme Habitat et vie sociale, l’Etat central impose aux acteurs locaux la participation des habitants. Il déclare que leur association à l’élaboration des projets sera un critère de sélection et que, par conséquent, sans participation il n’accordera pas de subventions. Mais il ne donne aucune définition de cette participation et il ne précise ni la procédure à suivre, ni les critères sur lesquels il évaluera sa réalité. Cette exhortation est restée un voeu pieux et l’Etat ne s’est pas beaucoup soucié de la mise en oeuvre des règles qu’il a édictées. La participation reste une obligation juridique purement morale.
Il y a bien sûr des exceptions mais la majorité des élus locaux est hostile à la participation sans le déclarer ouvertement. Ils ont peur qu’elle soit monopolisée par leurs opposants ou par des « râleurs », accrochés à la défense de leurs intérêts particuliers et insensibles à toute considération sur l’intérêt général de la collectivité. Plus fondamentalement, ils ont peur que la participation ne vide de sens leur élection : Si n’importe qui peut participer à la décision, à quoi servent les élus ? C’est pourquoi beaucoup parmi eux voient dans la participation un doux rêve de technocrate parisien : Très belle en théorie, elle est inapplicable et dangereuse sur le terrain. Si l’on part avec l’idée qu’elle ne peut pas marcher, il est évidemment facile d’en apporter la preuve (c’est ce que les sociologues appellent une « prophétie autodestructrice »).
La stratégie habituelle consiste à faire en sorte que les réunions de participation que l’on doit mettre en place ne modifient qu’à la marge ce qui a été préalablement décidé dans le petit cercle des élus, fonctionnaires, architectes-urbanistes, etc. Ceci permet d’envoyer de beaux rapports à la Direction départementale de l’Equipement et au Préfet, dans lesquels on écrit que les projets de départ ont été considérablement améliorés grâce à la participation des habitants...
Les habitants ne sont pas dupes. Beaucoup s’abstiennent car ils se doutent bien qu’on leur demande de faire de la figuration et que, sur les questions essentielles, leur avis ne sera pas pris en compte. Ceux qui essaient de jouer le jeu se retrouvent facilement piégés. J’en donne un seul exemple, entendu dans une réunion de quartier il y a quinze ans mais qui pourrait se passer aujourd’hui. Des habitants se plaignent qu’il n’y a pas assez de poubelles dans leur immeuble et que le week-end elles débordent. Voilà une revendication concrète, raisonnable, facile à satisfaire et bien peu révolutionnaire. On pourrait s’attendre à ce que les responsables s’en emparent pour montrer à peu de frais qu’ils sont à l’écoute des besoins des habitants. Au contraire, ils déclenchent une vive polémique en trois temps :
Mais, c'est de votre faute. Pourquoi attendez-vous le week-end pour descendre vos poubelles ? Si vous les descendiez chaque jour, il n'y aurait pas de problèmes !
Pour rectifier le tir et atténuer la violence du propos, on ajoute ensuite :
Bien sûr, il ne s'agit pas de vous personnellement mais des autres, les voisins qu'il faudrait éduquer et amener à nos réunions.
Le mot de la fin relève de la plus pure « langue de bois » administrative :
Vous avez peut-être raison, il y a certainement un problème de poubelles. Mais attention, ce n'est pas de notre responsabilité. Les poubelles sont de la compétence du District urbain. Donc adressez-vous à celui-ci et pas à nous, organisme HLM, car nous n'y sommes pour rien.
On invite les habitants à prendre la parole mais, dès qu’ils parlent, les autorités se sentent menacées. Elles se défendent en mettant les intervenants en accusation ou en leur disant de s’adresser ailleurs. C’est un bon exemple de ce que les psychosociologues appellent d’un terme américain le double bind (« la double contrainte ») : Les habitants sont soumis à une rude épreuve puisqu’on leur demande deux choses contradictoires à la fois, parler et se taire, de peur de ne pas dire ce qu’il faut.
Lorsque les autorités locales mettent en place un dispositif de participation, elles se placent le plus souvent dans une logique gestionnaire. En participant, les habitants éclairent les décideurs sur leurs besoins et sur tout ce qui ne va pas. C’est ensuite aux élus locaux et aux techniciens de déterminer les réponses les plus adaptées. Mais la plupart des habitants qui prennent la parole ne veulent pas de cette division du travail : « Nous nous exprimons, ils décident ». Ils veulent avoir leur mot à dire dans des décisions qui les concernent très directement et ils se placent dans une logique civique de débat public et de décision collective. Toute l’ambiguïté des autorités locales réside dans le fait qu’elles voudraient développer la dimension gestionnaire de la participation sans trop enclencher une démarche civique. Mais l’une vient avec l’autre et on ne peut les dissocier : Il n’y a pas de participation sans redistribution du pouvoir.
La plupart des expériences de participation sont décevantes pour cette raison. Les autorités font marche arrière dès que les habitants revendiquent une fraction, même minime, de pouvoir. Il est illusoire d’espérer que les habitants se contentent d’exprimer respectueusement leur point de vue ou encore, plus cyniquement, qu’ils se défoulent en s’exprimant et qu’ils se calmeront ensuite. C’est ce que j’appelle la participation « octroyée » et la phrase en exergue lui convient très bien : « La dictature c’est ferme ta gueule, la démocratie c’est cause toujours »...
Les expériences réussies ont eu lieu là où, avant le début de la réhabilitation, il y avait des associations de quartier bien implantées et mobilisées. Elles avaient des revendications et se plaignaient de l’absence d’interlocuteurs. Elles ont accueilli la sélection de leur quartier dans les programmes HVS ou DSQ comme une grande victoire : L’Etat reconnaissait le bien-fondé de leurs revendications et apportait des moyens importants pour améliorer la situation. Fortes de cette première victoire, les associations ont alors incité les habitants à être présents et à participer, pour s’assurer que l’on allait réaliser ce qu’ils ont demandé et pas autre chose. On n’est plus ici dans la participation octroyée mais dans la participation revendiquée, forcément conflictuelle. Ce n’est pas un éloge absolu de l’affrontement et du conflit : Si certains sont productifs, d’autres mènent à la guerre et à l’écrasement.
Il est très naïf de croire que la participation produit du consensus. C’est tout le contraire, pour une raison toute simple : Les habitants ne constituent pas un ensemble homogène. Il y a parmi eux des intérêts divergents, voire opposés. Il y a donc affrontement et débat, ce qui prend du temps. Peut-être que la participation c’est cela, savoir perdre du temps pour en gagner ensuite. Le temps apparemment perdu en discussions stériles sera rattrapé s’il a préparé les esprits et si la décision prise est plus adaptée et surtout mieux appropriée et acceptée par tous ceux qui ont pris part à son élaboration.
Je propose de distinguer diverses formes de participation à
la décision et de les classer en fonction de la quantité de pouvoir qui est
redistribuée (Schéma n°1). Il y a un préalable essentiel à la participation,
c’est l’information. Sans elle il ne
peut pas y avoir de participation. Mais « l’information est un
pouvoir » (Michel Crozier) et, pour le garder, il vaut mieux ne pas la
faire circuler...
Lorsque les autorités locales diffusent aux habitants des informations sur les projets envisagés (information descendante), elles peuvent souhaiter un retour et l’encourager en invitant les habitants à s’exprimer dans le cadre d’une consultation. Juridiquement, la consultation est de plus en plus souvent obligatoire, en particulier en matière d’urbanisme et d’environnement. Mais les élus ne sont pas liés par les résultats de la consultation, ils peuvent en tenir compte ou passer outre. Ils gardent donc le monopole de la décision finale. Il est évident que si l’on disait aux habitants : « On vous demande votre avis mais on n’en tiendra pas nécessairement compte », ils ne se presseraient pas pour participer ! Ils participent avec l’espoir de peser sur la décision. On passe alors de la consultation à la concertation ou à la négociation entre autorités locales et habitants sur le contenu du projet.
La concertation n’a aucune formalisation juridique. Que les élus prennent en compte l’avis des habitants ou qu’ils l’ignorent superbement, le résultat est juridiquement le même. La concertation est appréciée très diversement selon la position que l’on occupe. Des élus déclarent que la concertation avec les habitants a permis d’améliorer les projets initiaux alors que des participants estiment qu’on les a écoutés mais que tout était décidé d’avance, que ce n’était pas une vraie concertation.
La concertation comporte aussi le risque de brouiller la lisibilité des responsabilités. Quand des réunions informelles se succèdent avec une participation fluctuante, le secrétaire de séance a une position stratégique dont il peut facilement abuser pour présenter comme un point d’accord ce qui n’était qu’une opinion parmi d’autres. Ce n’est peut-être pas très satisfaisant de voir les élus trancher en dernier ressort à la fin de la concertation, mais c’est un garde-fou utile car il permet de désigner clairement les responsables.
La co-décision est un degré supplémentaire d’association des habitants à la décision puisqu’elle empêche les élus de réaliser un projet sans l’aval des habitants. Les exemples de co-décision sont rares et l’Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) de Colombey-les-Belles en Meurthe-et-Moselle fait figure de pionnier. Ses statuts prévoient qu’un projet de développement qui n’aurait pas été agréé par l’Assemblée générale du Pays, ouverte à tous les habitants, ne peut pas être inscrit à l’ordre du jour du Conseil de la Communauté de communes, seule instance pouvant juridiquement statuer. Le promoteur de cette initiative, Michel Dinet[1], la justifie en estimant que si un projet est rejeté c’est soit parce qu’il n’est pas encore au point et qu’il faut le retravailler, soit parce qu’il a été mal compris et qu’il faut poursuivre le travail d’explication, soit les deux. Il vaut mieux prendre son temps qu’essayer de passer en force.
Cette co-décision peut être la meilleure ou la pire des choses. Je la vois bien dans le développement rural ou dans des opérations comme la mise en place du tri sélectif des déchets. Comme ils ne peuvent mettre un policier devant chaque poubelle, les élus peuvent être avisés d’annoncer qu’ils n’imposeront rien et qu’ils renonceront au tri sélectif, au moins provisoirement, si la majorité de la population est hostile. En l’imposant, ils risqueraient d’aller à l’échec.
Mais je serais personnellement très réservé sur la généralisation de la co-décision si elle donnait aux habitants un droit de veto systématique. Si les élus doivent être à l’écoute des électeurs, ils ne doivent pas toujours être à leur traîne. Il y a des cas où ils doivent anticiper et courir le risque de prendre une mesure impopulaire mais à leurs yeux justifiée. On voit bien comment, dans certains grands ensembles HLM, les locataires pourraient s’opposer à l’attribution de logements aux étrangers et aux indésirables. Ce n’est malheureusement pas un scénario de politique-fiction... Cet exemple montre bien que la participation des habitants n’implique pas automatiquement plus de démocratie. Si tous les habitants sont invités à participer, seule une minorité est présente et elle peut constituer une fraction plus habile que les autres à défendre ses intérêts. La participation peut aussi être « la démocratie du pot de terre contre le pot de fer » : Ils sont formellement égaux, mais inégaux en réalité.
Pourquoi fait-on appel à des sociologues et quel peut être leur rôle ? Examinons d’abord ce qu’il n’est pas. Le sociologue ne peut pas manipuler la population pour la faire « participer » sans lui donner du pouvoir. Les simples habitants connaissent parfaitement les rapports de forces dans la société et ils ne sont pas dupes de ces tentatives, bien intentionnées ou pas. Le sociologue ne peut pas non plus créer de « la démocratie par procuration », pas plus au niveau local qu’au niveau national. Les citoyens et les élus peuvent redéfinir collectivement leurs rôles respectifs, personne ne peut le faire à leur place.
A certains moments et dans certains contextes, le sociologue peut intervenir de façon utile mais limitée. Il peut aider l’ensemble des acteurs locaux à structurer un espace public de débats et à clarifier leurs enjeux respectifs pour arriver plus facilement à élaborer des compromis acceptables de part et d’autre. Il remplit alors une fonction de médiation. Il peut être à certains moments l’arbitre neutre et impartial, à d’autres le tiers qui renoue les fils de la communication pour que le dialogue rompu puisse reprendre. Mais, pour réussir, il doit porter une attention particulière aux plus démunis, à ceux qui ont le plus de mal à s’exprimer et à se faire entendre. Il est alors un médiateur engagé ou impliqué, un « passeur de frontières ». Il met tout son poids dans la balance pour contribuer à établir (ou rétablir, si l’on suppose qu’elle a un jour existé) l’égalité entre les citoyens.
La démocratie locale est traversée par au moins trois grands couples de tensions opposées. Il lui faut d’abord trouver sa place face au niveau national qui, surtout en France, a tendance à la contrôler et à l’étouffer. Les élus locaux ont à prendre des décisions dans des domaines complexes comme l’urbanisme, les affaires sociales, la santé publique, etc. Il est rare qu’ils aient des compétences professionnelles dans ces domaines et ils doivent s’entourer de techniciens et d’experts. Ils doivent apporter la preuve qu’ils sont à la fois capables de prendre en compte les avis éclairés et de prendre eux mêmes la décision finale. Surtout au niveau local, les citoyens qui ont délégué une partie de leurs pouvoirs aux élus peuvent légitimement vouloir intervenir. Comment concilier la participation directe des citoyens avec la représentation des élus ?
La tradition française est marquée par le jacobinisme. L’Etat-nation centralisé est abusivement valorisé. « Local » est identifié à tort avec « particulier » et les « querelles de clocher » sont opportunément montées en épingle pour disqualifier le niveau local et conférer au niveau national un privilège dans le maintien de la cohésion sociale et la détermination du bien commun, appelé souvent « l’intérêt général ». On peut concevoir un « bien commun local », sinon les élections municipales seraient vides de sens. Entre la décentralisation et la construction européenne, le niveau national est amené à redéfinir son rôle. L’Europe est peut-être une chance pour la démocratie locale, en l’aidant à s’affirmer et à s’émanciper de la tutelle étatique trop forte. Mais l’Etat national ne disparaît pas pour autant, les inquiétudes de ses défenseurs sont bien exagérées.
Le bien commun à un niveau risque de devenir un intérêt particulier au niveau supérieur. Le bien commun au niveau local apparaît à tort ou à raison comme un intérêt particulier au niveau national, de même que le bien commun national peut devenir un intérêt particulier au niveau européen. Il ne faut pas en conclure que les niveaux supérieurs ont toujours une appréciation plus exacte du bien commun. Un bien commun local légitime peut être sous-estimé en haut lieu, par simple méconnaissance des spécificités du terrain ou par calcul stratégique. Concilier les intérêts divergents qui s’expriment aux différentes échelles de l’espace social est un exercice difficile, les empoignades sur le tracé des autoroutes ou des lignes TGV en sont une excellente illustration. Entre le local, le national et l’Europe, il y a des rapports de forces et de la négociation. C’est par une série de transactions sociales que l’on aboutit au compromis pratique qui sera considéré, au moins provisoirement, comme le bien commun.
Expertise et démocratie sont antinomiques. Au coeur même de l’expertise, il y a la coupure entre celui qui est habilité car il est compétent et le citoyen ordinaire, ou le profane, qui est exclus du débat car il est incompétent. Poussée à son terme, la logique de l’expertise débouche sur la « technocratie », version moderne du despotisme éclairé.
La théorie de la démocratie représentative est censée donner le pouvoir aux élus du suffrage universel, éclairés et conseillés par des techniciens et des experts. Elus et techniciens affirment à l’unisson : « Les techniciens donnent un avis, seul l’élu décide ». La pratique est loin de cette fiction et l’expertise comprend une bonne dose de choix politiques. Il est de plus en plus difficile aux élus d’adopter une solution qui n’ait pas la caution scientifique d’un comité d’experts, surtout après des affaires comme celles du sang contaminé ou de la maladie de la « vache folle ».
Contrairement à l’idéal des Lumières (pour lequel le progrès des sciences réduit l’incertitude et permet des choix rationnels et éclairés), nous découvrons aujourd’hui que les progrès des sciences produisent au contraire des incertitudes de plus en plus grandes. Comment prendre une décision qui engage l’avenir lorsque les experts ont des avis diamétralement opposés ? La détermination du bien commun est un pari plus ou moins raisonné et il ne peut être fait par les seuls experts. On peut considérer la démocratie représentative locale comme une transaction bipolaire entre deux principes de légitimité concurrents, le suffrage universel et la connaissance (schéma n°2). Elus et experts co-produisent la décision. Malgré les tensions et les conflits ils sont condamnés à travailler ensemble.
Le modèle de la démocratie représentative saisit bien l’essence du politique comme un arbitrage, ou une transaction, entre les différents intérêts particuliers en présence. Il y a alors émergence de ce qui sera considéré comme le bien commun, en utilisant le triple registre de l’échange, de la négociation et de l’imposition (ou du rapport de forces). Mais ce modèle a trois insuffisances majeures : Il considère d’abord l’électeur comme un consommateur rationnel qui se détermine en fonction du programme des candidats. Il voit ensuite dans les élus des arbitres au-dessus de la mêlée des intérêts particuliers, qui déterminent le bien commun en leur âme et conscience et à l’abri des pressions. Enfin et surtout, la démocratie représentative réduit la citoyenneté au droit de vote :
Selon cette théorie, une fois qu’il a désigné ses représentants, le simple habitant n’a plus rien d’autre à faire que de laisser à d’autres le soin de le gouverner (G.D.H. Cole).
C’est pourquoi la démocratie participative encourage au contraire l’intervention des citoyens dans la politique au quotidien. Elle saisit bien les transactions entre l’individu et la communauté, mais aussi entre les communautés et la société globale, comme un processus dynamique de socialisation et d’intégration dans la société démocratique. Mais la démocratie participative est exposée elle aussi à la critique. Si tous les habitants sont invités à participer, seule une minorité se mobilise et répond présent. Les participants constituent peut-être une minorité mieux organisée et plus habile que les autres à défendre ses intérêts particuliers (voir ci-dessus). Même en supposant que tous soient présents, la démocratie participative présuppose une certaine égalité entre les citoyens. Inviter riches et pauvres à participer ensemble au débat public revient à recréer la « ferme des animaux » d’Orwell, dans laquelle : « Tous les animaux sont égaux, mais certains sont plus égaux que les autres ».
Pour que la démocratie participative ne soit pas un pur simulacre et en particulier pour que les étrangers et les plus démunis puissent y prendre place, un premier pas consiste à reconnaître l’existence des inégalités habituellement occultées et à les prendre en compte. Ceux qui s’expriment maladroitement ont besoin d’être accompagnés et aidés :
La planification urbaine créatrice exige une participation du public qui ne peut se réduire à des consultations politiques fort espacées. Il est indispensable que la population soit plus étroitement associée à l’urbanisme et qu’elle puisse être représentée dans les organes du développement urbain. C’est une condition de l’intégration collective, d’un contrôle social plus efficace, et par là d’une planification positive et créatrice. La planification urbaine ne se réduit ni aux décisions des autorités municipales ni aux plans des urbanistes. Il faut donc inventer des instruments originaux de participation (Raymond Ledrut).
La faiblesse de la démocratie représentative fait la force de la démocratie participative et inversement. Ces deux modèles tendent à s’exclure mutuellement et ils semblent irréconciliables. Le niveau local apparaît comme le plus favorable à la participation des citoyens (voir pourquoi ci-dessous). On peut alors appeler démocratie participative locale la tentative d’hybridation ou de greffe de la participation sur la représentation. Cette démocratie participative locale s’invente dans une transaction tripolaire entre la légitimité des élus (le suffrage universel), celle des experts (la connaissance et le savoir-faire) et celle des militants qui, en se mobilisant et en participant, passent du statut de sujet passif à celui de citoyen actif, sans pour autant garantir qu’ils parlent au nom de tous. Le débat serait faussé si une des parties (les élus) conservait une relation privilégiée ou exclusive à l’expertise. Donner à tous l’accès à une contre-expertise autonome est une condition nécessaire, mais non suffisante, pour la qualité du débat démocratique.
Cette participation au débat public implique un processus d’apprentissage par la pratique de la citoyenneté active. Que ce soit au niveau des individus ou des groupes, ce processus peut être décrit comme un auto-apprentissage de l’action collective et du jeu des institutions. Au sein d’une communauté, pour réaliser un projet (même individuel) il faut compter avec les autres. Avec ceux qui sont favorables et prêts à s’associer au projet, mais aussi avec ceux qui lui sont hostiles car il provoque des perturbations. Cela suppose de s’essayer à régler les désaccords, à coopérer malgré les conflits et à trouver des compromis acceptables de part et d’autre. En d’autres termes, il s’agit d’apprendre à agir démocratiquement au sein d’un groupe.
Cet apprentissage peut se faire dans n’importe quelle communauté, à l’école, dans une association sportive, culturelle ou humanitaire, et bien sûr dans la « commune » (au sens fort du terme), la nation ou l’Europe. Le niveau local est le plus approprié pour cet apprentissage. On commence par un projet commun entre amis ou entre voisins et on élargit ensuite le champ et la perspective à l’Europe et au monde entier. Il s’agit d’articuler le « local » et le « global ». Ce processus d’auto-apprentissage est permanent et toujours inachevé. Il permet d’acquérir par la pratique une « compétence démocratique » qui a quatre traits essentiels : S’exprimer, écouter, arbitrer et s’engager.
Participer au débat public dans lequel se détermine le bien commun suppose que chacun (individu ou groupe) soit en mesure de s’exprimer et de faire valoir ses droits. C’est un préalable qui est loin d’être toujours rempli, même au niveau local. S’exprimer en public (oralement ou par écrit) est un exercice difficile pour la plupart des habitants des quartiers d’habitat social. Ceci suppose à la fois la volonté de persuader du bien-fondé des revendications émises et la maîtrise des techniques d’expression appropriées. Mais si un individu ou un groupe s’en tenait à faire valoir ses droits, ce ne serait plus de la citoyenneté mais du corporatisme. Devenir citoyen suppose en plus de se mettre à l’écoute des autres et de savoir reconnaître la légitimité de besoins différents des siens, et peut-être même opposés. Le moins que l’on puisse dire est que cette aptitude n’est pas très répandue.
Au terme du débat contradictoire (au sens juridique du terme), lorsque tous ont pu exprimer leur point de vue et être entendus par les autres, il est nécessaire d’arbitrer. Si la négociation permet en général de réduire l’écart entre les prétentions opposées, il est exceptionnel qu’elle débouche sur un accord complet, ou consensus. Un arbitrage qui tient compte des droits des minorités et qui cherche à donner partiellement satisfaction à tous a de plus grandes chances d’aboutir à un compromis accepté de part et d’autre, mais ce n’est jamais garanti. Puisque les élus ont clairement la responsabilité de la décision finale, la question reste ouverte de savoir jusqu’où, et comment, associer les habitants à ce stade : Est-il possible d’inventer des modes collectifs de décision, et lesquels ?
Enfin et surtout, il ne suffit pas de délibérer. La démocratie se discrédite si elle « dit » sans « faire ». Ici aussi, la participation des habitants à la mise en oeuvre et au pilotage de l’action est une question ouverte qui peut recevoir des réponses variées. Dans un climat de méfiance, les habitants mobilisés peuvent revendiquer une place dans le suivi de l’action. Mais cela implique un gros investissement et une grande disponibilité. C’est une des raisons pour lesquelles l’ardeur participative finit les plus souvent par retomber assez vite. La division du travail si souvent critiquée entre élus locaux (ou associatifs) et habitants (ou adhérents) peut donner satisfaction à tous, même si elle n’est pas très « citoyenne ».
Si les habitants d’un quartier ne sont plus des sujets passifs mais des citoyens actifs et organisés, cela bouleverse les conditions d’exercice du pouvoir local. Bon gré mal gré, élus et techniciens voient leurs missions se transformer. Les élus sont amenés à faire circuler l’information, à rendre des comptes plus fréquemment qu’aux seules échéances électorales et à agir dans une plus grande transparence. Les experts sont eux amenés à remplir deux fonctions nouvelles : La « traduction » du langage scientifique en un langage accessible à tous et la structuration du débat démocratique.
La commune est une forme d’association parmi d’autres et les statuts-types des associations selon la loi de 1901 sont le décalque de la commune. L’assemblée générale élit un conseil d’administration qui élit à son tour un président et un bureau, comme les citoyens élisent un conseil municipal qui élit le maire et ses adjoints. Il n’est pas étonnant que les associations connaissent les mêmes problèmes de qualité démocratique de leur fonctionnement que les municipalités. Institutions formellement démocratiques, qu’en est-il dans la pratique ? Beaucoup de responsables associatifs se plaignent d’être bien seuls et d’avoir affaire à des adhérents qui se comportent en clients exigeants ou en usagers, mais pas en citoyens. Il faut pourtant admettre que cela les arrange quelquefois et qu’ils ne font pas toujours beaucoup d’efforts pour encourager les adhérents à participer activement.
Parmi les associations certaines, comme les MJC, ont du personnel salarié. Il se pose alors un problème spécifique, celui des relations entre les administrateurs bénévoles, souvent peu présents et très coupés des problèmes rencontrés au quotidien, et ces professionnels, surtout les permanents, qui font tourner la maison. Entre les élus associatifs et les professionnels, qui exerce le pouvoir de fait et qui a la légitimité pour le faire ?
Les associations seront des « écoles de la démocratie » si elles savent inventer des formes de démocratie participative qui impliquent à la fois les adhérents, les élus et les professionnels. Mais cela ne se fait pas tout seul et il est nécessaire de s’interroger et de faire périodiquement le point sur le fonctionnement de son association du point de vue de sa démocratie interne. Un outil peut être utile pour cela, c’est « l’audit démocratique » proposé par mon ami Tom Storrie (références ci-dessous).
BLANC M., « Participation des habitants et politique de la ville », in : CURAPP/CRAPS, La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, Paris, PUF, 1999.
BLANC M., DIDIER G. & FLYE SAINTE-MARIE A. (éds), Immigrés en Europe : le défi citoyen, Paris, L’Harmattan, 1996.
BLANC M., MORMONT M., REMY J. & STORRIE T. (éds), Vie quotidienne et démocratie, Paris, L’Harmattan, 1994.
LEDRUT R., Sociologie urbaine, Paris, PUF (Le Sociologue), 1973.
STEBE J.M., La Réhabilitation du logement social en France, Paris, PUF (Que Sais-je ?), 1995.
STORRIE T., « La citoyenneté, un auto-apprentissage institutionnel », in : Blanc et al., 1994.
STORRIE T., « Vers un apprentissage artisanal de la citoyenneté », in : Blanc et al., 1996.
Territoires, « Quelles démocraties participatives ? », n° spécial 333, 1992.
Maurice Blanc est professeur de sociologie à l’Université Nancy 2. Au service de la formation continue des Universités de Nancy, le CUCES, il anime des formations sur la politique de la ville et la participation des habitants à l’aménagement de leur quartier. Il anime aussi une équipe de recherche, le Laboratoire de sociologie du travail et de l’environnement social (LASTES) qui se centre sur les transformations des professions liées à l’évolution des villes : une recherche a eu lieu sur les métiers de l’intervention sociale, d’autres sont en cours sur les initiatives économiques dans les banlieues dites « sensibles » ainsi que sur les gardiens d’immeubles HLM, les policiers et les postiers face à la violence dans les mêmes banlieues.
Maurice BLANC, LASTES, Université Nancy 2, BP 33-96, F-54015 Nancy cdx
Fax [33] (0)3 83 96 70 19
E-mail blanc@clsh.univ-nancy2.fr
[1] Membre fondateur et Président pendant vingt ans de l’EPCI de Colombey-les-Belles, Michel Dinet est Président de l’Union nationale des acteurs du développement local (UNADEL). Depuis 1998, il est président (PS) du Conseil général de la Meurthe-et-Moselle. Lire son interview dans Territoires, n°333-1992.