|
AU MOMENT OÙ LA FRANCE DÉCENTRALISE SON ENSEIGNEMENT... mardi 27 mai 2003, par
Nico
Hirtt |
Vu depuis Paris, le débat sur la
décentralisation de l’enseignement pourrait sembler n’être qu’un épisode de
plus dans un feuilleton ennuyeux : tous les deux ou trois ans, un
(nouveau) ministre de l’Education tente de moderniser un appareil scolaire
obsolète, mais il s’oppose à des enseignants désespérément conservateurs, pour
qui toute réforme - sauf toutefois l’augmentation du budget de l’Education -
constitue une menace intolérable contre l’école républicaine, laïque, publique,
gratuite et obligatoire.
Pourtant, à l’examiner depuis Bruxelles,
où plane l’ombre des institutions et des lobbies européens et où l’Etat central
s’est retiré de la sphère éducative depuis plus de dix ans, la question prend
soudain une dimension beaucoup plus intéressante.
Remarquons tout d’abord que le mouvement
de décentralisation n’est pas propre à la France. Celle-ci ne fait que
rejoindre tardivement une évolution déjà bien avancée ailleurs. Dès 1994, un
rapport de la cellule Eurydice sur l’éducation en Europe soulignait que
« les réformes apportées à l’administration générale du système scolaire
se résument principalement à un mouvement progressif de décentralisation et de
délégation des pouvoirs. Pratiquement tous les pays concernés ont introduit de
nouvelles réglementations qui déplacent le pouvoir de décision de l’État
central vers les autorités régionales, locales ou municipales et de celles-ci
vers les établissements d’enseignement. » [1] Ce constat est d’autant plus remarquable que
les motifs sensés justifier la décentralisation varient considérablement d’un
pays à l’autre. Luc Ferry invoque l’efficacité et la lutte contre l’échec
scolaire. En Belgique, la première vague de dérégulation, vers la fin des
années 80, s’est faite explicitement au nom de l’austérité budgétaire. En
revanche, la communautarisation de 1990 (attribution aux exécutifs flamand et
francophone de toute l’autorité en matière d’enseignement) fut introduite au
prétexte, si éculé mais si pratique dans notre pays, de l’autonomie
linguistique. Ailleurs, aux Pays Bas par exemple, ce sont des arguments
pédagogiques et de « proximité humaine » qui ont
emporté la décision, alors qu’en Allemagne et en Angleterre le rejet des
« bureaucraties » et la lutte pour l’élévation des « standards
de qualité » semblent avoir été les motifs principaux. Face à des
argumentaires aussi divergents pour une politique commune, on est en droit de
se demander si, au-delà des discours de circonstances et des prétendues
contraintes urgentes, la décentralisation ne répondrait pas à des déterminants
plus profonds et plus puissants.
Depuis le milieu des années 80, les
industriels réunis au sein de la puissante Table Ronde Européenne (ERT) ont
commencé à déplorer que l’école soit dominée par « des pratiques
administratives souvent trop rigides pour permettre aux établissements
d’enseignement de s’adapter aux indispensables changements requis par le rapide
développement des technologies modernes et les restructurations industrielles
et tertiaires » [2] « Dans la plupart des pays d’Europe, dit
encore l’ERT, les écoles sont intégrées dans un
système public centralisé, géré par une bureaucratie qui ralentit leur
évolution ou les rend imperméables aux demandes de changement émanant de
l’extérieur. » [3] En 1996, la Commission Reiffers
mise en place par la Commissaire européenne à l’éducation, Edith Cresson,
reprenait cette idée en expliquant que c’est « par une plus grande
autonomie d’acteurs responsables clairement informés des missions qui leur sont
confiées que les systèmes d’éducation et de formation pourront le mieux
s’adapter » [4]. L’environnement économique qui s’est mis en
place dans les années 80 et 90 est caractérisé par une très forte instabilité,
un rythme élevé de mutations industrielles et technologiques, une réduction
constante de l’horizon de prévisibilité économique. Ceci exige, tant de la part
du système d’enseignement, que de ses « produits » - les futurs
travailleurs et consommateurs -, un haut degré d’adaptabilité. Ainsi, le
premier grand moteur des mouvements de décentralisation de l’école en Europe,
est cette volonté commune de se doter d’un système d’enseignement plus flexible
qui, par son autonomie et par le jeu de la concurrence, tendra à s’adapter plus
rapidement et plus spontanément aux besoins changeants de la production et des
marchés. En Belgique, par exemple, la communautarisation de l’enseignement a
été suivie d’une longue série de mesures visant, dans chacune des communautés
linguistiques, à augmenter cette capacité d’adéquation de l’école aux besoins
économiques : réorganisation de l’enseignement supérieur en Hautes écoles
autonomes et concurrentielles, création de commissions de programmes à
participation patronale pour l’enseignement technique et professionnel, réforme
des programmes du primaire et du secondaire dans le sens d’un remplacement des
savoirs par des compétences instrumentales, autonomie croissante des
établissements d’enseignement à tous niveaux, etc.
Autre souci commun aux pays
européens : la volonté de diminuer les budgets d’enseignement ou, à tout
le moins, d’en freiner la croissance. En effet, l’exacerbation des luttes
concurrentielles impose une spirale de « défiscalisation compétitive »
et réduit ainsi les marges de manoeuvre budgétaires des Etats. Là encore, la
décentralisation de l’enseignement est utile puisqu’elle permet réaliser plus
facilement des économies. Non qu’une vingtaine de petites administrations
seraient moins onéreuses qu’une grande. Mais il est assurément plus facile
d’imposer des mesures de restriction à l’échelon local qu’à l’échelon
national : on peut mieux les cibler et on évite les grands mouvements de
résistance. Ici aussi, l’expérience de la Belgique est particulièrement
éclairante. Le premier effet de la loi de communautarisation fut de programmer
une diminution progressive des dépenses d’éducation en termes relatifs (en
pourcentage du PIB). Les réductions de personnels et de moyens qui en ont
découlé ont, très intelligemment, frappé les Communautés flamande et française
de Belgique en phase alternée : un coup au Nord, un coup au Sud. En 1990
et 1996, les professeurs francophones ont effectué deux grèves de plusieurs
semaines. En vain, car leurs collègues flamands étaient en classe. En 1994 et
2000, ce fut au tour des éducateurs et des enseignants flamands d’arrêter le
travail et cette fois les francophones furent en défaut de solidarité.
Dans une interview accordée au Monde de
l’Education, Anne-Marie Comparini, présidente de la
région Rhône-Alpes, reprend à son compte ces deux objectifs majeurs de la
décentralisation : flexibiliser le système et le rationaliser. « La
régionalisation, la décentralisation, dit-elle, sont une nécessité. D’abord
pour une raison qui tient à l’efficacité : le centralisme en vigueur dans
notre pays coûte cher. Ensuite (parce que) nous devons répondre à des attentes
nouvelles qui ne peuvent être prises en compte qu’à l’échelon
local » [5]. On pourrait s’interroger : quelles sont donc ces
« attentes nouvelles » qui nécessiteraient, aujourd’hui plus qu’hier,
d’être gérées à l’échelon local ? La culture commune que l’école doit
faire partager serait-elle plus « locale » en 2002 qu’elle ne l’était
en 1900 ? Les élèves de Marseille seraient-ils, aujourd’hui, plus
différents de ceux de la région parisienne qu’ils ne l’étaient il y a cinquante
ou cent ans ? Non. Les « attentes nouvelles » ne se traduisent
pas en contenus spécifiques mais en pratiques très particulières :
partenariats et échanges avec les entreprises, développement de compétences et
attitudes qui importent à « l’employabilité » des jeunes, processus
d’orientation active, etc. En conclusion, Anne-Marie Comparini
se dit « favorable à un transfert complet et sans restrictions de
compétences qui sont aujourd’hui du domaine de l’Etat (...) en transférant les
moyens financiers et les ressources humaines ». Venant de la présidente de
la troisième plus riche région de France (en PIB/habitant, après l’Ile de
France et l’Alsace) ces propos ne sont pas vraiment étonnants. Car le transfert
de moyens financiers qu’elle propose entraînera inévitablement un accroissement
des inégalités entre régions. Là encore, la Belgique en a fait l’amère
expérience. Les deux communautés linguistiques reçoivent certes des dotations
budgétaires équivalentes (en fonction du nombre d’élèves) et toutes deux ont
souffert des réductions de moyens consécutifs à la décentralisation. Mais pas
de manière égale : la Flandre, plus riche, a pu compenser une partie des
pertes grâce à sa fiscalité propre et aujourd’hui l’enseignement francophone
accuse, dans tous les domaines, un retard par rapport à l’enseignement flamand.
Et comme vient d’en témoigner l’enquête PISA de l’OCDE, l’inégalité ne grandit
pas seulement entre les deux régions. Elle croît également à l’intérieur de
chacune d’elles. C’est là le résultat, entre autres choses, des politiques dérégulatrices dont l’autonomie accrue permet d’accélérer
la mise en œuvre. Peut-on au moins espérer que ce danger de voir grandir la
fracture sociale à l’école suscitera la mobilisation des gouvernants ?
Après tout, même en bonne logique de soutien à la compétition économique, il y
a intérêt à instruire le plus possible tous les citoyens-producteurs.
Détrompez-vous. L’évolution duale du marché du travail - 25 % des créations
d’emplois concernent des diplômés d’université, mais 65% ne réclament que des
travailleurs non qualifiés - rend moins urgente, voire obsolète, la quête de
démocratisation de l’enseignement ou la poursuite du mouvement de massification
des années 50 à 80. Dès lors, l’augmentation des inégalités sociales dans et
devant l’école n’est pas une « déplorable conséquence secondaire » du
mouvement de décentralisation, mais elle constitue le troisième volet de la
mise en adéquation des systèmes éducatifs avec les « exigences » de
la très mal nommée « société de la connaissance ».
En France comme ailleurs, les débat sur
des questions aussi importantes que la décentralisation, l’autonomie des
écoles, l’innovation pédagogique ou l’utilisation didactique des technologies
de l’information et de la communication sont fondamentalement viciés. Il est
impossible de les trancher sans prendre en compte le puissant contexte global,
qui est fait de dérégulation, de dualisation sociale, de réduction des budgets
et de pressions allant dans le sens de l’instrumentalisation économique de
l’école. C’est ce contexte qui permet de comprendre pourquoi la
décentralisation - qu’elle ait lieu en France ou ailleurs, qu’elle soit le fait
d’un ministre de gauche ou de droite - doit nécessairement aller dans le sens
d’une perte de qualité de l’école publique et, à terme, d’une marchandisation
du système éducatif.
(écrit en
novembre 2002)
[1] Eurydice, Dix années de réformes au niveau de
l’enseignement obligatoire dans l’union européenne (1984-1994)
[2] Table Ronde des Industriels Européens, 1989,
op. cit., p. 7
[3] Table Ronde des Industriels Européens, 1995,
op. cit., pp. 11-12
[4] Reiffers
Jean-Louis, Accomplir l’Europe par l’éducation et la formation, rapport du
groupe de réflexion sur l’Education et la Formation, décembre 1996
[5] Le Monde de l’Education, octobre 2002